近年来，我国不断完善与公共服务事业发展相关的税收优惠政策，但并没有针对PPP模式出台专门的税收优惠政策。现行相关税收优惠政策均分散在各具体税种政策法规中，亟需加快完善与PPP模式发展相适应的税收优惠政策体系，将PPP模式撬动公共服务事业发展的潜力激发出来。

 

现行相关税收优惠政策的特点

 

　　当前，PPP模式主要用于提供公共服务，通过对促进公共服务发展的相关税收优惠政策进行梳理，与PPP模式发展相关的现行政策有以下几个特点：

 

　　一是通过不断完善促进公共服务事业发展相关的税收优惠政策，逐步形成促进PPP模式发展的税收优惠政策体系，而非直接就PPP模式发展特点给予政策支持；二是部分促进公共服务事业发展相关的税收优惠政策主要面向政府及事业单位。虽然对企业办的各类学校、医院、托儿所、幼儿园自用的房产，可以比照由国家财政部门拨付事业经费的单位自用房产，免征房产税，但总体来说，房产税、土地使用税、契税等支持公共服务事业发展的相关优惠政策都主要面向政府及事业单位；三是部分税种的税收优惠政策主要针对公共服务,如企业所得税、增值税、印花税等税种，其中的税收优惠政策主要面向公共服务。

 

部分税收优惠政策不适应PPP模式发展

 

　　一是土地使用税、房产税、契税等优惠政策主要针对政府及事业单位，对当前倡导的PPP模式而言，适应性不强。比如，国家机关、人民团体、军队、由国家财政部门拨付事业经费的单位自用房产、土地免交房产税、土地使用税，而通过政府和社会资本合作或单由社会资本提供公共服务的项目，可能难以享受同样的税收优惠政策。

 

　　二是针对公共服务实施的税收优惠范围较窄。目前，房产税、土地使用税、企业所得税等优惠政策覆盖范围，难以涵盖全部PPP模式实施范围。我国PPP模式实施范围不仅包括公共基础设施、环境保护等，还包括教育、医疗、卫生、文化、养老、科技、体育、供水、供暖、保障房等领域。

 

　　三是税收优惠期限较短，难以满足PPP项目期限较长的需要。PPP项目一般具有时间长的特点，许多项目合同期限不低于10年，一般在20年至30年。但现行企业所得税法实施条例规定对从事公共基础设施和环境保护、节能节水项目实施的“三免三减半”等政策，难以适应PPP项目经营期限长的特点。

 

　　四是部分与PPP模式发展相关的税收政策需要进一步完善。比如，对于社会资本开发商业性项目与公共配套设施组合时，在企业所得税以及土地增值税税前扣除方面就存在不少税收争议，需要进一步明确。再如，营业税改征增值税后，纳税人购进贷款服务以及接受贷款服务向贷款方支付的与该笔贷款直接相关的投融资顾问费、手续费、咨询费等费用，其进项税额不得从销项税额中抵扣，这对于PPP项目公司而言，资金来源于贷款越多，需要承担的不能抵扣的进项税额也就越大，增加了PPP项目银行贷款的成本。又如，PPP项目执行到期的资产移交特别是不动产移交，会产生较高的税收负担。

 

建议加快完善相关税收政策体系

 

　　一是加快探索建立与PPP模式发展相适应的税收优惠政策体系。建议对现行相关税收优惠政策进行系统梳理，有针对性地提出促进PPP模式发展的税收政策。在建立和完善税收优惠政策体系时，需要以政府和社会资本合作提供的公共服务作为出发点，而不是将政府、事业单位作为提供主体实施优惠政策。

 

　　二是尽快完善现行与PPP模式发展相适应的税收优惠政策。建议将对土地使用税、房产税等针对政府主体实施的税收优惠政策，转变为针对公共服务实施的税收优惠政策。将企业所得税关于公共基础设施和环保相关税收优惠政策范围扩大至全部公共服务，且将优惠期限延长至PPP项目移交结束环节。在对PPP项目给予土地使用税、房产税、企业所得税等税收优惠政策时，要列举享受税收优惠政策的公共服务清单。

 

　　三是加快出台针对PPP资产移交阶段的税收优惠政策。随着PPP模式推进，今后会有PPP项目移交，应提前应对PPP项目移交中可能产生较高税负的问题。

 

　　在增值税方面，可以有针对性地出台PPP项目资产移交项目的增值税减免税政策，降低企业负担。

 

　　在企业所得税方面，可以考虑对因移交产生的应纳税所得额采取递延纳税的优惠政策，或者针对PPP项目出台相关税收优惠政策以延长其弥补亏损的年限。

 

　　在土地增值税方面，由于土地增值税采用的是超率累进税率，如果转让十几年前建成的不动产项目，交付阶段产生的土地增值税税负将会非常巨大。因此，建议出台相关优惠政策减免交付阶段的土地增值税。

 

(作者单位：国务院发展研究中心。广东省广州市地方税务局大企业税收管理局谢更喜对此文亦有贡献。